在政府招标采购活动中，企业中标后，招标人（政府部门）拒绝签订书面合同的情形时有发生。这不仅使企业前期投入付诸东流，更严重损害了招投标制度的公信力。此时，双方之间的合同关系是否已经成立？由此产生的纠纷属于民事争议还是行政争议？中标企业又该如何有效维权？本文将围绕这些问题展开分析。
一、分析：合同已成立，纠纷属行政协议争议
1. 中标通知书送达时，合同即告成立
根据《民法典》合同编的基本原理，招标行为属于要约邀请，投标行为构成要约，而招标人向中标人发出中标通知书的行为，在法律性质上属于承诺。承诺到达要约人时生效，合同即告成立。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第四条对此予以明确：“采取招标方式订立合同，当事人请求确认合同自中标通知书到达中标人时成立的，人民法院应予支持。”。这意味着，中标通知书的送达标志着双方就招标文件、投标文件所载明的合同核心内容（如标的、价款、工期等）达成了具有法律约束力的合意。后续签订书面合同，仅为对已成立合同内容的书面确认和形式固定，而非成立新合同的前提条件。
因此，政府在中标通知书发出后拒不签订书面协议，并非导致合同不成立，而是对已经成立的合同义务的拒绝履行。
2. 该纠纷属于行政协议纠纷
政府基于行政管理或公共服务目标，通过招标等竞争性方式与企业订立的协议，属于典型的行政协议。
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条明确规定，公民、法人参与招标等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立的，有权提起行政诉讼。该规定将“行政机关拒绝订立行政协议”的行为明确纳入了行政诉讼的受案范围。
因此，企业因政府拒签中标合同而产生的争议，核心是行政机关是否依法履行其订立行政协议的职责，性质上属于行政协议纠纷，应通过行政途径寻求救济。
二、法律依据
合同成立依据：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第四条。
《招标投标法》第四十六条第一款（规定应按时订约，但司法实践已明确合同成立时间点早于书面签订）。
纠纷性质依据：
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条、第五条。
《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项。
行政机关责任依据：
《政府采购法》第四十六条：规定采购人应在中标通知书发出后30日内签订合同。
《招标投标法实施条例》第七十三条：规定招标人无正当理由不与中标人订立合同的，由行政监督部门责令改正，可处罚款，并对责任人给予处分；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
《政府采购法》第七十一条：对采购人无故不签合同的行为，设定了警告、罚款、对主管人员处分等法律责任。
三、企业一方的应对措施
面对政府拒签合同的情况，中标企业不应消极等待，而应主动、有策略地采取以下步骤维权：
第一步：全面固定证据，发出书面催告
立即系统性地整理并保存所有相关证据，包括：招标公告、招标文件、投标文件、中标通知书（及送达凭证）、就合同签订事宜与招标方沟通的全部记录（邮件、函件、会议纪要等）。在此基础上，向招标方发出正式的书面催告函，明确要求其在法定期限（通常是中标通知书发出后30日内）内签订合同，并阐明其拒签行为可能承担的法律后果。此举既是履行告知义务，也是后续维权的重要证据。
第二步：向行政监督部门投诉举报
若催告无果，企业应立即向对该招标项目负有监督职责的行政主体投诉。对于政府采购项目，应向采购人本级财政部门投诉；对于依法必须招标的工程建设项目，则应向发改、住建、交通、水利等相应的行业主管部门投诉。投诉时需提交详细的情况说明和全部证据，要求监督部门依法责令招标人改正，并对其进行处罚。
第三步：提起行政复议或行政诉讼
如果行政投诉后问题仍未解决，或企业对处理结果不服，应果断启动法律程序。
行政复议：向招标人的上一级行政机关或本级人民政府申请行政复议，请求确认招标人拒不签约的行为违法，并责令其履行签订协议的职责。
行政诉讼：这是最直接和最终的救济途径。企业可直接向人民法院提起行政诉讼，诉讼请求可以包括：
请求判决确认双方之间的行政协议（即招标形成的合同关系）自中标通知书送达时成立；
请求判决行政机关依法履行订立行政协议的职责（即签订书面合同）；
请求判决行政机关赔偿因迟延或拒绝订约给企业造成的全部损失。
第四步：追究赔偿责任
无论通过行政投诉还是诉讼程序，企业均有权主张经济损失赔偿。损失范围可能包括：投标所支出的费用（标书制作费、差旅费等）、为履行合同所做的准备工作的费用、预期利润损失等。在行政诉讼中可一并提出行政赔偿请求。
辅助策略：申请调解与公开监督
在维权过程中，可以视情况申请相关机构（如公共资源交易中心、司法行政机关）进行调解。同时，也可考虑通过政府信息公开、向纪检监察部门反映等合法渠道，对相关部门的失职行为进行监督，形成多渠道施压的态势。
特别提醒：注意起诉期限和诉讼时效。
四、结论
综上所述，在政府招标项目中，中标通知书送达中标企业时，双方之间的合同法律关系即已依法成立。政府无正当理由拒签书面协议，构成对已成立合同的违约，且该纠纷性质上属于行政协议纠纷。面对此种情况，中标企业应摒弃侥幸心理，立即行动，按照“固定证据-行政投诉-司法诉讼”的路径，坚决运用法律武器维护自身合法权益。这不仅是保障企业正当利益的需要，更是推动法治政府、诚信政府建设，维护市场公平竞争秩序的必然要求。